光伏产业发展究竟需要怎样的财税政策?

2015-12-04 12:32 来源: PV News 

  财政税收政策是国家在一定时期对经济、政治和社会发展进行主动干预的指导原则。适宜的政策手段可以有效地促进一个产业的快速发展。但是,任何一项财政税收政策的实施都可能带来一些副作用。这需要决策者在制定过程中充分考虑政策本身所要达到的目标以及干预的范围,只有结合当前产业发展情况,因地制宜,才能使得财政税收政策的实施真正达到所预期的效果。

  太阳能光伏产业发展至今,有其独特的产业发展情况。目前,在如何通过财政税收政策促进我国光伏产业发展的问题上,决策者要细化财政税收政策的适用范围和具体内容,争取对症下药。财政税收政策着眼点应集中在光伏产业的协调发展上,以调整产业结构、提升产业核心竞争力、增强太阳能可替代性为主要目标,着力开发太阳能光伏发电应用市场,真正做到太阳能用之于民。太阳能光伏发电技术性较高的环节一直是我国光伏产业的弱势,诸如多晶硅生产技术、太阳能电池组件生产设备的应用等。

  国家可以通过财政税收政策,统筹各有关部门及专家学者,对该产业发展的短板和技术薄弱点进行深入探讨研究,争取在技术上有所突破,从而均衡产业链整体发展,提高国内光伏产业的国际竞争力。光伏产业发展最终目的是将太阳能转变为电能应用于社会生产和居民生活中,我国的光伏产业己经度过发展初期进入调整期,结构性失调问题严重,因此,财政税收政策应专注于最终消费市场的打开,而不仅仅是限于光伏项目的前期补贴。另外,太阳能由于其自身的间歇性和随机性导致光伏并网问题尚未克服,强制并网给电力企业带来一定的困扰,决策者应考虑给予光伏产业的相关利益方一定的补偿,鼓励电网及传统发电企业发展智能电网和储能技术,积极接纳太阳能光伏发电。

  一、以调整产业结构为目标的财税政策建议

  1.1、增加对产业链两端企业的税收优惠

  目前,国内的光伏产业结构失调较为严重,产业链中游发展过剩,而其上游和下游是产业发展的短板。因此,应加大对产业链两端企业的税收优惠政策以加快产业结构调整。在税收政策的制定过程中可从所得税和增值税两方面入手。

  所得税是对国内企业或其他取得收入的组织、个人以其生产经营所得为课税对象进行征收的。除前文所述的所得税优惠之外,我国并没有专门为光伏产业上下游企业制定较为细化的所得税优惠政策。目前我国光伏产业仍然处于成长期,根据产业结构失调的现状应逐步细化税收优惠的企业范围,着力对产业链的上游和下游企业施行一定的优惠政策。随着技术的进步和规模的扩张,未来多晶硅提纯和光伏发电成本会有所降低,因此可以考虑在未来几年内对上游原材料生产企业和下游光伏发电企业或个人实行一定的所得税优惠措施,促进光伏产业的协调发展。

  首先,应当明确原材料生产企业和光伏发电企业所得税可抵扣的项目,诸如研发费用、专业人员培训费用等,允许税前进行扣除,同时,允许企业对有关产品设备的折旧采取灵活的方式;其次,鉴于太阳能光伏发电项目回收期较长,可适当延长光伏电力能源项目的亏损弥补年限,减轻企业在项目投产初期的成本压力;最后,建议将国家财政直接给予的补贴资金不计入收入,而考虑计入企业资本公积金,不征收企业所得税。

  1.2、以度电补贴为主推动产业链下游发展

  由于外国政府纷纷削减对光伏产业的补贴额度,欧美各国对我国光伏产品不断进行反倾销,我国光伏产品出口阻力日益加大,产业结构失调问题越来越显著。只有开放国内光伏市场,才能消化过剩太阳能电池组件等产品,调整产业结构,走出需求不足的困境。我国的财政政策应根据现实情况进行调整,改变以往的补贴产业链前端的做法,由初始投资补贴逐渐转为度电补贴为主,完善以需求为导向型的财政政策,以需求带动生产,从而带动整个产业链的健康发展。

  从发达国家的光伏上网电价补贴经验来看,度电补贴的政策能够有效地刺激国内光伏市场,推动光伏产业链下游发展。有关部门应与地方政府协同合作,对全国各地区太阳能光伏发电情况进行考察调研,根据各地发展状况制定合理的上网电价制度,同时根据光伏发电量对发电企业或个人制定相应的财政补贴标准,降低太阳能光伏发电成本。政策执行后,有关部门应紧密关注太阳能光伏发电成本的变化,适时对电价补贴金额进行调整。在电价补贴金额的确定过程中,决策者可以考虑将市场竞标融入基本补贴定价机制中,利用市场的供求关系定时调整财政补贴金额。

  1.3、加大光伏产业融资支持以调整产业结构

  光伏产业结构性失调的主要原因之一在于上下游发展初期资金需求量较大,并不能仅仅依靠财政补贴和税收优惠才支持上下游企业的发展。因此,政府应创新政策思路,积极拓宽原材料企业和光伏发电企业的融资渠道,为产业结构调整提供充足的资金支持。结合目前国内市场发展状况,主要考虑公私合作伙伴(PPP)、资产证券化和政府担保贴息等方式以加强对光伏产业的融资支持。

  公私合作伙伴(PPP)模式是近年来广受国内外关注的一种政府参与全过程经营的运作方式。它是指政府与私人之间,为了合作建设城市基础设施或提供公共物品及服务,以特许协议为基础,双方形成一种伙伴式的合作关系,通过签署合同来明确双方之间的权利和义务,确保合作项目的顺利完成,最终使合作达到比单独行动更好的结果。光伏发电本身具有准公共产品属性,发电项目初期投资额较大,财政部可以考虑将PPP模式运用到光伏发电项目中,以特许经营权的方式转移给企业或其他社会主体,建立起共同体关系,达到“利益共享、风险共担、全程合作”的最终目标。这样不仅减轻了政府的财政负担,也减少了社会主体的投资风险,同时将市场机制引入光伏产业的投融资中,实现以最少的资源提供最多的产品和服务的目的。

  资产证券化是通过在资本市场和货币市场发行证券筹资的一种直接融资方式,是以缺乏流动性、但具有可预期收入的资产为基础加以组合,出售给特殊目的载体SPV,由SPV创立一种以该基础资产产生的现金流为支持的证券产品,再将该证券化产品出售给投资者,从而为原资产所有者募得资金。资产支持证券使得光伏项目运营企业可以一定的贴现率将未来现金流(应收账款)贴现,同时,还可降低初期投资并实现产能扩张。此外,资产支持证券属于表外资金,出售资产所得的现金和收益计入资产项,同时所转让的资产移至表外。

  在国外资产支持证券广泛应用于汽车贷款、信用卡应收账款和企业债等领域。2013年11月,SolarCity公司发行了分布式光伏能源资产的资产支持证券,总额为5440万美元,利率仅为4.8%,到期日为2026年I2月。SolarCity合约池获得了标普BBB+的投资评级,这反映了现金流的可预见性和质量,以及相关资产最低的运营和生产风险。因此,光伏资产运用资产支持证券开辟出一条新的融资渠道,而且资金成本可能较低。有关部门应创新思路,积极推动资产支持证券模式在光伏发电项目融资过程中的应用。

  政府亦可考虑通过信贷担保和贴息的方式促进光伏产业发展。通过信贷担保方式,政府与银行等金融机构合作,利用杠杆撬动更多资金投入到光伏产业建设中,扩大太阳能光伏发电规模,产生规模效应。同时,政府通过贴息贷款方式对借贷的上下游光伏企业进行扶持,通过项目审批确定贴息对象,减轻光伏企业因贷款而产生的利息负担,缓解光伏企业在研发及设备建设中所面临的资金压力,有效推动光伏产业的迅速扩张和发展。

  二、以提升产业核心竞争力为目标的财税政策建议

  2.1、增加对光伏产业链高技术性环节的财政补贴力度

  我国的光伏产业发展至今,一直占据着产业链中游的劳动密集环节。在技术要求较高的多晶硅提纯、太阳能组件生产设备的制造等方面严重依赖进口,导致国内光伏企业在国际市场中处于被动地位。光伏产业能够高速发展和广泛应用,必须首先解决产业链中的技术性难题。这需要国家加大对产业发展的配套设施和体系建设的财政支持力度。

  利用财政政策对光伏产业进行技术性支持可以从以下几方面着手。首先,由财政出资,建立国家级的光伏技术研究开发中心,联合有关部门和专家学者对光伏产业所面临的技术性难关进行逐一研究、广泛交流,着力硅材料制备技术、晶体硅产业化技术、新型太阳能电池应用的研发,并将研发成果在全国范围内推广应用,为光伏产业增添活力。其次,大力支持光伏企业独立研发高新技术,给予光伏企业的技术研究项目一定的财政补贴,从而引导国内光伏企业摒弃单纯的劳动加工生产模式,转而投入技术创新。最后,加强光伏产业的人才培养。通过财政支持,加大培养太阳能光伏发电行业的优秀人才,建立健全光伏产品研发和应用的人才培养体系,调动各层次的高校进行人才培养与教育,重视理论基础普及、技术研究和实践能力,提高光伏行业从业人员的整体素质。

  2.2、加强对高技术性光伏企业的税收优惠

  税收优惠政策是加大对高技术性光伏企业扶持、提升产业核心竞争力的有效手段之一。光伏产业的上游和下游属于技术密集环节,中游的太阳能电池制造则属于劳动密集环节。结合目前国内光伏产业发展现状,有必要对技术密集环节进行一定的税收优惠。

  政府部门可通过增值税和所得税对高技术性光伏企业进行减免。增值税是我国的一大税种,是针对商品或劳务在流转过程中所产生的增值额所征收的流转税。根据产业发展的时期不同,在一定期限内调低高技术性光伏企业的增值税率,降低企业运营成本,体现税负的公平性。同时,根据企业所进行的技术创新项目的审批确定可享受增值税优惠的企业名单,并对企业技术创新成果进行严格把关。在所得税方面,允许高技术性光伏企业的技术设备加速折旧,将研发费用等可抵扣项目进行税前扣除,并考虑在技术创新时期降低该企业的所得税税率。

  除此之外,将高技术性光伏企业所缴纳的税收进行归集,建立光伏产业研发和扶持基金,以扶持光伏产业技术创新的形式返还给高技术性光伏企业,从而鼓励企业通过技术进步和创新不断降低原材料企业和光伏发电企业的生产成本,提升国内光伏产业的技术水平和核心竞争力。

  三、以提高太阳能可替代性为目标的财税政策建议

  3.1、着力打开光伏发电应用市场

  光伏市场发展的最终目的是将太阳能这一清洁可再生能源应用于社会生产生活中,因此增强太阳能可替代性至关重要。通过加大政府部门对光伏发电的采购、加强对智能电网发展的政策支持等方式着力打开光伏发电应用市场,才能真正有效地将太阳能用之于民。

  发挥政府采购作用是对产业发展最有效的激励手段。从日本和美国的财政政策及成效看,直接增加政府部门及公共设施的太阳能发电比例可以有效地刺激国内光伏发电的需求量,带动产业快速发展。同时,政府部门的政策实施具有一定的示范作用,可以在全社会范围内形成使用太阳能光伏发电的意识,有助于启动国内光伏市场,从而带动产业链前端的快速发展,扩大太阳能光伏生产规模,引导民间资本进入光伏行业。具体做法有两种:一是在政府采购过程中,加大对光伏产品的倾斜力度,在政府招标过程中,多采用太阳能光伏发电设施,例如,太阳能路灯、太阳能计算器以及安装光伏系统的公共建筑等,增加公共产品中太阳能光伏产品的比例;二是参照国际经验,规定部分地区政府太阳能发电使用量的比例,消耗国内太阳能光伏发电产能,促进光伏发电应用市场的发展。

  国内光伏发电市场发展缓慢的一大瓶颈在于太阳能发电的波动性。光伏发电虽然前景广阔,但在应用层面上仍然面临着远距离高压输电网和配电网的技术难题和成本制约。智能电网的开发运用为太阳能源并网和利用提供了很好的平台。为打开国内光伏应用市场,促进智能电网的快速发展,国家应从战略产业层面和财税层面多角度完善相关政策体系。在战略产业层面,将发展智能电网上升为国家战略,建立合理的引导机制、实现利益关联方的共赢发展,从而使得智能电网建设与太阳能等新能源开发利用协调发展。在财税层面,由于智能电网的准公共产品特性,国家应承担建设投资主体的责任,一方面加大财政投入和对电网企业的税收优惠,另一方面建议中央划拨部分基础设置建设资金用于智能电网的研发和建设,同时地方政府可因地制宜积极推动智能电网在本地的应用。只有智能电网的配套设施大规模建设应用,才能使得国内输电网络更好地适应太阳能源的接入,为活跃光伏发电市场奠定坚实的基础。

  3.2、增加传统能源使用成本

  传统能源特别是化石能源已经广泛应用于生产生活中,但因其不可再生性和高污染性的特点,未来必将被清洁能源所替代。现阶段,要改变国内能源结构、提高太阳能资源可替代性可以考虑从增加传统能源使用成本方面着手,减少太阳能与传统能源的生产成本差距,以此推动太阳能资源的广泛使用、促进光伏产业发展。其中,完善细化资源税、建立推进碳交易市场是两种提高传统能源使用成本较为可行的方式。

  为了调节资源级差收入、体现国有资源有偿使用、缓解我国资源紧缺的压力,自1984年起,我国开始征收以各种应税自然资源为课税对象的资源税。现行的针对煤炭所征收的资源税征税方式为从量征收,以吨为计量单位,征收固定的税额,税负与资源价格不挂钩,导致了煤炭在生产过程中的资源浪费。另外,税制设计中并没有考虑到煤炭资源的利用情况和环境保护等方面的问题。改革煤炭资源税势在必行,这不仅是有利于解决当前环境污染日趋加重的问题,而且有利于提高煤炭资源的利用效率,有效调节资源的供求关系。

  煤炭资源税征收至今,煤炭价格己经从每吨几十元变为几百元,但煤炭资源税一直保持不变,建议将资源税征收方式由从量征收改为从价征收,可按照煤炭出厂价的一定比例计征,并根据国内煤炭供需情况相机抉择。煤炭资源税改革落到实处将有效地提高火力发电成本,促进国内电力资源格局的革新,为太阳能光伏发电提供新的发展机遇。

  资源税的征收符合可持续发展的宗旨,可以有效地引导国内产业结构升级,促进节能减排。两种税制的推行必然对传统的电力企业带来一定的成本上行压力,加大部分用电大户的经济负担,因此,资源税的变革和碳税的开征需要循序渐进,同时在征收过程中考虑用电对象的不同,对商用和家用有所区分,尽可能减少负面影响,达到税负公平有效。

  碳交易是为促进减少全球二氧化碳排放所采用的一种市场机制,即将二氧化碳排放权作为一种商品进行买卖,从而形成二氧化碳排放权的交易。2011年以来,国家发改委印发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,陆续在北京、上海、天津等七省市开展碳交易试点工作。根据《联合国气候变化框架公约》及相关法律架构约定,各国可以通过清洁发展机制、联合履行、排放交易三种减排机制进行碳交易。虽然我国目前尚未承担有法律约束力的温室气体绝对总量的减排,但长远来看,我国应该将实现碳交易市场作为一项长期发展目标。目前,我国应着眼建立自愿碳交易市场,逐步推进配额交易方式,引导企业自愿减排,加强与国外配额企业的交易,从而为太阳能光伏发电创造更好的发展机遇,实现低碳经济的最终目标。

  四、财税政策实施应注意的问题

  4.1、完善并推广光伏发电项目评级体系

  光伏发电项目评级是针对太阳能发电项目建设伊始到投产发电的整个过程中的追踪调查,根据各个项目指标评定项目发电效率和等级。我国在施行财税政策促进光伏产业发展过程中,应汲取“金太阳项目工程”的经验,根据光伏发电项目评级进行补贴和优惠。避免补贴款一次到位或直接初始补贴,导致光伏产业发展忽视最终的并网发电效果。

  在太阳能发电项目评级过程中,需要考虑完工风险、操作风险、供应风险以及债务风险。完工风险是对业务承包商在设计和建设过程中所面临的项目运作风险。操作风险是指操作人员是否合格,以及是否可以为光伏发电项目提供可靠的技术支持等。供应风险是对太阳辐射变化及能源项目发电质量的衡量。债务风险是太阳能光伏发电项目初始债务结构、偿债条件和要求、项目资金流情况等的评定。根据以上几个指标,建立并完善国内的光伏发电项目评级体系,根据评级结果施行不同程度的财政补贴及税收优惠。太阳能光伏发电项目评级的推广及应用不仅可以提高财政补贴资金的使用效率,而且可以引导光伏产业更加注重最终的并网发电成果,扩大光伏产品的国内需求,推进产业结构升级。

  4.2、加强对政策实施环节的监督与管理

  我国在利用财税政策促进光伏产业发展的过程中,必然存在着一定的制度缺陷,需要政府部门不断加强监督与管理,及时修正财税政策以适应产业的发展现状。我国光伏产业发展仍然面临结构性失调等很多问题,光伏发电的推广不能仅仅依靠财政补贴和税收优惠。“金太阳工程项目”的清盘已经表明,政策内容需要与产业发展情况相适应。有关部门不仅要重视太阳能光伏发电项目的前期审批工作,还应该注重项目投产的情况及后续并网发电情况,切忌补贴、税收优惠到位后对光伏发电项目缺失后续监管。政府部门应加强专项调查力度,定期开展项目审计抽查工作,保证补贴资金和税收优惠政策的使用得当。

  光伏产业在过去十年的发展中经历过快速扩张阶段,也经历过调整洗牌期。鉴于太阳能资源的无污染、可再生等特点,发展光伏产业对我国的能源安全、节能减排有着重要意义。近两年来,国家相继出台各项政策,旨在重振进入低迷期的光伏产业。目前,光伏产业的发展仍然面临着很多困境,去产能化、技术创新、降低成本、大规模并网应用都迫在眉睫。

  通过学习国外发展光伏产业的经验,特别是德国、日本、美国三个国家的产业发展历程,对我国未来如何运用政策手段促进产业发展有很重要的借鉴意义。针对目前产业发展的突出问题,政府部门应积极运用财政补贴、政府采购、光伏基金、税收优惠等财税政策有针对性地应对光伏市场困境,同时创新思路,逐步推行碳交易市场并将PPP模式和资产证券化运用到光伏发电项目建设中,加强政策实施过程中的监督与管理,使得各项公共政策能切实有效地对产业发展产生正面影响。

  利用太阳能光伏发电技术、为人类创造洁净的可再生能源是未来能源发展的趋势。随着全球经济的复苏、各项利好政策的出台,太阳能产业必将迎来新一轮的发展机遇。有关部门仍应积极关注产业发展动态,及时调整相关产业政策以促进光伏产业的协调发展。