“保护”就是伤害 特朗普太阳能关税保护走着瞧

2018-02-05 10:00 来源: 科技新报 
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  美国应当是对“保护”政策的反效果最了解的国家,在著名《琼斯法案》“保护”下,美国的造船与航运业都萎缩成无足轻重的小角色,然而人类对保护主义的迷思始终难以打破,特朗普总统于 2018 年 1 月 22 日宣布祭出“201 法案”对进口太阳能电池及模组及洗衣机课以保护性关税,可说对全球太阳能产业投下一枚大震撼弹,但这样的保护主义措施真能对美国“利大于弊”,还是适得其反?

  洗衣机部分,特朗普政府的措施主要回应惠而浦(Whirlpool)的控诉,2011 年惠而浦向美国政府请愿,申诉韩国与墨西哥,尤其以韩厂三星、LG 为首,对美国市场进行倾销,2013 年美国政府执行反倾销税,结果三星、LG 就把生产地转移到中国,于是 2015 年美国又对中国执行反倾销税,结果三星、LG 又把生产地转移到泰国与越南,当美国进行新一轮反倾销调查,三星、LG 决定在美国设厂,不过,特朗普政府仍然不放过他们。

  这次洗衣机设定相当严苛的保护性关税,第一年,美国进口的前 120 万台洗衣机,要课以 20% 保护性关税,之后每年减少 2%;120 万台以上,要课以 50% 的保护性关税,之后每年减少 5%。零件也比照 120 万台以上税率办理,但第一年准许 5 万件免予课征保护性关税,之后每年增加 2 万件额度。

  太阳能部分可说是针对中国厂商而来。美国政府指出,2012 到 2016 年,中国用众多不当政策补贴进行不公平竞争,使中国太阳能市占率从 2005 年的 7%,到 2012 年激增到 61%,2017 年上半年更占全球新增太阳能容量 70%。目前中国生产全球 60% 太阳能电池以及 71% 太阳能模组。

  美国自 2011 年就发现中国的政策补贴,2012 年执行反倾销,中国大陆地区厂商却利用转移生产地到中国台湾地区,钻漏洞继续出口到美国。2013 年时美国国内厂商控诉中国大陆通过中国台湾地区销货,被发现后,中国大陆地区转而绕道马来西亚、新加坡、德国、韩国,目前美国进口太阳能产品只有 10% 直接来自中国大陆地区,其他都透过第三地出口。

  其结果,2012~2016 年美国进口太阳能产品暴增 500%,太阳能电池价格大跌 60%,使得众多美国本土太阳能厂停产、外移或倒闭,到 2017 年,美国太阳能产业几乎已不存在。

  2017 年 5 月,美国少数仅存的晶矽太阳能电池制造商 Suniva,与德厂太阳世界(SolarWorld AG)美国分公司美国太阳世界(SolarWorld Americas)一起向特朗普政府请愿,要求对亚洲进口太阳能电池面板模组进行关税贸易制裁,使美国太阳能模组一度价格回涨,结果因为价格不确定性,下游太阳能安装商全面暂停投资采购,搞得美国太阳能市场一片混乱,Suniva、美国太阳世界害人害己,两家公司本身也双双声请破产保护。

  即使保护的目标已几乎不存在,特朗普政府还是祭出“201 法案”,将对进口晶矽太阳能产品课以保护性关税,每年进口前 2.5 吉瓦(gigawatt)容量太阳能产品不受影响,2.5 吉瓦以上,第一年增税 30%,之后每年递减 5%,共计 4 年。

  政策一出,美国太阳能产业协会(Solar Energy Industries Association)反而第一个跳脚,抗议为了保护已经破产,且主要由外资拥有的 Suniva 与美国太阳世界,却伤害整体下游太阳能产业链如安装业等,将造成产业链第一年就损失 2.3 万美国本土工作,更将造成全美太阳能计划延后完工,或导致计划取消,危害数十亿美元太阳能投资。

  保护主义是“全人类都会犯的错”

  美国太阳能产业协会的愤怒其来有自特朗普的保护计划,将造成太阳能模组第一年涨价约 10~12 美分,之后逐年减少,至第 4 年只涨价 4 美分。但每涨价 10 美分,将使市场成长减缓 8.3%,市场估计这次保护计划将使美国太阳能安装量减少 11%,未来 5 年内总安装容量将从 68.9 吉瓦降至 61.3 吉瓦,减少 7.6 吉瓦;影响最大者将是电网级集中式大型太阳能计划,将占其中 65%,2019 年受影响最大,集中式大型太阳能计划将大减 1.6 吉瓦安装容量。

  美国本土太阳能下游产业链总计雇用超过 26 万人,而 Suniva 与美国太阳世界两家的美国工厂只不过雇用 1,000 人。美国晶硅太阳能龙头太阳能源(SunPower)员工数约 9,000 人,支持 Suniva 与美国太阳世界请愿的美国薄膜太阳能龙头厂第一太阳能(First Solar),采用碲化镉薄膜技术而非晶硅,因此没有直接受到影响,但仍可能间接受益,第一太阳能也仅 6,350 员工。

  另一方面,正在力推太阳能屋瓦的特斯拉(Tesla),并不欢迎这次的保护性关税,特斯拉表示虽然将致力于本土生产,但是当前的产能不足以供应太阳能屋瓦的出货需求,还是需要进口太阳能电池,于是特斯拉与太阳能模组厂任务太阳能(Mission Solar)等 10 家晶硅太阳能模组厂连忙向特朗普政府请愿,要求提供免受保护性关税的进口额度,特朗普政府从善如流,提供 2.5 吉瓦免受保护性关税额度,但是额度如何分配,又将成为兵家必争之地。

  特朗普政府的晶硅太阳能保护性关税也排除适用于印度、巴西等产量不足以构成显著影响的国家,不过为了避免这些国家又成为转移出口地“洗出口”的目标,规定这些排除适用国家进口量不可高于 3%,单一国家也不可高于总排除国家的 9%,因此来自这些排除适用国家的进口量,可说杯水车薪。

  关税保护让下游模组厂、安装产业链跳脚,但在 2.5 吉瓦免受保护性关税额度下,又缓冲了保护性关税的效应,可说自扯后腿,然而,即使彻底实施关税保护,Suniva 与美国太阳世界恐怕也很难重建美国本土产能,因为美国市场安装量减少,将回头打击美国本土太阳能制造商,最后只会重演越保护越“衰小”的历史。

  保护主义是“全人类都会犯的错”,正当特朗普对太阳能推出保护性关税,印度的穆迪政府也正想推出类似的政策,自古以来,人类总认为只要把市场“保护”由自己垄断,就能“帮助产业发展”,很不幸的是,世界的真理是“竞争带来进步”,故步自封的保护主义从来都只会带来反效果。

  1920 年美国国会通过华盛顿州参议员卫斯理琼斯所提的《海洋商船法》,后世称为《琼斯法案》:美国国内港口之间的货物运输,都必须由美国籍、美国建造、美国公民所拥有、船员皆为美国人的船只运送。

  《琼斯法案》“保护”了将近一个世纪,且美国又是世界市场,货运吞吐量极大,美国的航运、造船业在本土市场的滋养之下,将近一个世纪下来,反而变得超级“衰小”,全球约 7,200 艘货柜轮之中,美国籍船只有 89 艘;美国能打造威震全球的航空母舰大军,造船技术当然绝不落后,但造船业规模竟然输给中国台湾地区、罗马尼亚。

  如今特朗普政府无视历史教训又想“保护”太阳能产业,最后结果会如何实在不难猜测,只能说,就走着瞧吧。

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